Changement de cap

Rétablir une formule de financement déficiente

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En 1997, lorsque le gouvernement Conservateur de Mike Harris a mis en place la formule de financement de l’éducation en Ontario, elle visait, en raison de sa conception, à réduire le financement du système et à centraliser le contrôle au palier provincial. Elle s’inspirait d’une politique de division, opposant les besoins en matière d’éducation des élèves et la nécessité de moderniser l’infrastructure des écoles contre la rémunération du personnel enseignant et les pouvoirs des conseils scolaires locaux.

Bien qu’un grand nombre des repères utilisés pour établir les allocations de financement de chaque conseil variaient entre arbitraires et totalement inexplicables, deux des principaux repères, soit les salaires du personnel enseignant et l’allocation de 5,20 $ par pied carré pour le fonctionnement et l’entretien des bâtiments, étaient bien en deçà des coûts encourus par la plupart des conseils et ont imposé des contraintes financières à ceux dont les dépenses étaient les plus élevées. La formule a également codifié l’absence de respect du gouvernement envers les conseils scolaires élus localement et sa méfiance à l’égard de leur prise de décisions en les transposant en restrictions financières. Et bien qu’elle faisait valoir l’égalité en matière de financement de tous les conseils scolaires, elle le réalisait en restreignant les fonds des plus grands conseils et (ou) ceux étant mieux financés.

Le ton politique a changé avec l’élection d’un gouvernement Libéral en 2003 et la promesse de Dalton McGuinty, premier ministre de l’époque, de devenir le premier ministre de l’Éducation. Il est vrai que des changements positifs ont été apportés au système. Les effectifs de classe ont baissé, ce qui est à la fois bénéfique pour les éducatrices, les éducateurs et les élèves. Le financement des services de soutien aux élèves ayant des besoins particuliers a augmenté. De plus, l’Ontario a été la première province au Canada à mettre en place la maternelle et le jardin d’enfants à temps plein d’après les principes de l’apprentissage de la petite enfance pour les enfants de quatre et cinq ans, inspirant les autres instances à suivre l’exemple.

Mais malgré ces changements, la formule de financement de l’éducation n’a pas été révisée. En fait , sa dernière révision, par Mordechai Rozanski, remonte à 2002. Par conséquent, 20 ans après le début de sa mise en œuvre, plusieurs de ses fonctions fondamentales se trouvant au cœur des défis principaux du système éducatif de l’Ontario sont toujours en vigueur.

À titre d’exemple, on a suspendu la fermeture d’écoles, mais on n’y a pas mis fin, toujours largement menaçante dans de nombreuses communautés. L’entretien des infrastructures, continuellement remis à plus tard, demeure une préoccupation de taille. Le financement de l’enfance en difficulté reste inadéquat pour répondre au grand éventail de besoins des enfants ou pour fournir au personnel enseignant et aux travailleurs en éducation la formation et les ressources pour y parvenir. Comme Hugh Mackenzie le souligne, les enfants sont en droit de recevoir le soutien dont ils ont besoin en vertu de la Loi sur l’éducation de l’enfance en difficulté, mais pas le financement qui couvre ce soutien.

Les écarts se manifestent en préoccupations en matière de sécurité (celles-ci ne se limitant pas aux besoins particuliers), en des pauses-repas sans surveillance, à ce que des parents aient à se porter volontaires pour surveiller les récréations, en des campagnes de levée de fonds qui avantagent certaines écoles et communautés par rapport à d’autres et en des trajets en autobus bien plus longs que ce qu’ils devraient l’être. Certains conseils scolaires ont à faire des tours de passe-passe afin de pallier une formule de financement inadéquate, de la même façon que les communautés scolaires essaient de s’accommoder par du bénévolat et des collectes de fonds. Mais rien de cela n’est une solution.

Voici cinq des pires aspects de la formule de financement (plusieurs d’entre eux ont été confirmés par les conclusions du Rapport de 2017 de la vérificatrice générale de l’Ontario) qui doivent être réglés :

Un financement identique pour le fonctionnement et l’entretien des écoles :
Depuis le premier jour de la formule de financement de l’éducation, les véritables frais de fonctionnement et d’entretien des écoles n’ont pas été reconnus de manière adéquate, parce que le principe en lui-même se fondait sur un choix politique de réduire les dépenses des écoles publiques afin de pouvoir offrir un programme coûteux de réduction d’impôts. Ceci a engendré une accumulation massive de réparations non exécutées et une crise dans les conditions scolaires. Nous recommandons de créer des objectifs ayant des échéances à respecter afin d’éliminer ce retard dans les travaux d’entretien. Nous recommandons également un financement plus important visant à résoudre le manque à gagner dans le financement lié au fonctionnement et à favoriser les objectifs des carrefours communautaires, comme ceux des programmes communautaires après les heures de classe dans les écoles.

Financement inadéquat destiné aux élèves :
Le choix politique de réduire considérablement les dépenses en éducation pour pouvoir financer des réductions d’impôts au milieu des années 90 a engendré une formule de financement de l’éducation qui, dès le départ, a privé de fonds adéquats certains services comme ceux de l’enfance en difficulté, de l’éducation physique, de la musique, des arts, du théâtre et de bibliothèque. Intégré dans la formule de financement se trouvait un penchant marqué contre l’éducation de l’enfance en difficulté et l’enseignement des arts libéraux et cela n’a toujours pas été corrigé. La méthode de financement par élève identique pour tous ne fonctionne pas. Les écoles des beaux quartiers ont des parents qui ne manquent pas de ressources et peuvent compter sur eux pour obtenir des fonds privés afin de combler certaines lacunes. Par contre, ceci n’a fait qu’accroître les inégalités au sein du système. À l’avenir, nous recommandons que le financement de l’éducation suive une méthode plus inclusive et basée davantage en fonction des besoins.

Manque de considération des questions relatives à l’équité :
Du point de vue du système et à l’échelle individuelle, la formule de financement accentue et perpétue les disparités substantielles entre les grands conseils scolaires publics urbains, ceux des grandes villes contre ceux des banlieues, de même que pour les conseils scolaires en milieu rural et du Nord de l’Ontario. Une insuffisance de financement chronique conduit à une concurrence pour obtenir des ressources déjà rares et ne règle pas les inégalités fondées sur le revenu, le genre, la race, la situation de nouvel arrivant, le statut d’autochtone et les personnes ayant des besoins particuliers. La formule de financement initiale ne tenait délibérément pas compte des besoins des classes présentant une grande diversité. Favoriser l’inclusion devrait être la priorité de la nouvelle formule de financement.

Contrôle hiérarchique :
En plus de s’attribuer le contrôle central du financement total mis à la disposition de chaque conseil scolaire de la province, le gouvernement de Mike Harris avait imposé une série de restrictions sur la manière dont ces fonds pouvaient être dépensés; il avait accentué les liens de responsabilité financière entre les directions de l’éducation des conseils scolaires et le Ministère provincial et exigeait que les conseils scolaires soumettent un relevé annuel comptable extrêmement détaillé des sources et de l’utilisation de ce financement. Le refus catégorique de reconnaître le rôle des écoles en tant que carrefours communautaires et une méthode systématique de contrôle hiérarchique de l’utilisation des écoles ont engendré des vagues de fermetures d’écoles dans toute la province et a entravé la planification de nouveaux aménagements dans des zones subissant des changements d’ordre démographique. Le financement de base inadéquat continue de contribuer à des décisions de fermeture d’écoles.

Un financement égal plutôt que de corriger les iniquités :
L’accent ayant été mis sur l’égalité du financement plutôt que l’équité de celui-ci représentait l’un des traits de la mesure introduite par le gouvernement de Mike Harris en 1997. Un financement égal semble juste puisque chaque élève reçoit le même soutien, chaque école obtient le même financement en fonction du nombre d’élèves qui la fréquentent. Le problème d’un financement égal est qu’il sous-entend implicitement que les besoins et les coûts sous-jacents sont équivalents, lorsqu’ils ne le sont pas du tout. Les exigences auxquelles font face les écoles de la grande ville de Toronto seront radicalement différentes de celles d’une école rurale qui joue le rôle de carrefour communautaire et qui, en même temps, lutte pour rester ouverte. L’obstination du gouvernement de Mike Harris sur l’égalité comme base du financement demeure au fond inchangée. Le temps est venu de résoudre les iniquités du système.

Il est indéniable que nous devons réviser la formule de financement de l’éducation en Ontario dans le but de déterminer la manière de la reconcevoir afin qu’elle apporte le financement adéquat à nos écoles. En outre, nous devons prendre l’engagement de la réviser tous les cinq ans afin de garantir que la formule remplit sa fonction comme il se doit. Mais avant que quoi que ce soit ne se produise, nous devons définir les questions d’orientation et le lien entre une planification visionnaire et un financement adéquat.

Le temps est venu d’exprimer clairement une nouvelle série de principes et de questions d’orientation qui établissent une vision unificatrice pour les écoles élémentaires et secondaires et de tenir compte de la manière dont nous nous représentons collectivement la réussite ou l’échec du système scolaire en Ontario. Une vision qui débute en se posant la question, à savoir : « En vue de satisfaire son rôle, de quoi une école a-t-elle besoin? »

  1. Pour que les écoles soient inclusives, il faut que le financement soit lui aussi inclusif : Une école doit veiller à ce que tous les élèves, quel que soit leur milieu ou le niveau de revenus de leurs parents, puissent accéder aux meilleurs soutiens pédagogiques dont ils ont besoin pour réussir. La méthode actuelle du financement de l’éducation étant identique pour tout le monde ne convient pas du tout.
  2. Les écoles sont les lieux de ralliement de la communauté, traitez-les comme tels : Une école doit jouer le rôle de point d’ancrage de la communauté. Que celle-ci soit située dans un ensemble de quartiers de grandes villes ou dans une région éloignée ou dans le Nord de la province, le financement provincial doit refléter le rôle central que les écoles jouent à rassembler la population, à favoriser l’inclusion et à dynamiser les communautés. Priver ces piliers communautaires du financement adéquat s’est traduit par des écoles en mauvais état et qui offrent des conditions d’apprentissage insalubres.
  3. Reconnaître le personnel enseignant et les travailleuses et travailleurs en éducation de nos écoles : Une école a besoin d’enseignantes et d’enseignants, d’éducatrices et d’éducateurs de la petite enfance et de membres du personnel de soutien en éducation hautement qualifiés, que l’on traite comme les partenaires qu’ils sont dans la réussite du système éducatif de l’Ontario. Ceci se reflète en entretenant une relation de collaboration avec les éducateurs et les travailleurs en éducation; une approche qui reconnaît leur expertise et qui veille à ce qu’ils soient reconnus pour le travail qu’ils effectuent et qu’on leur offre le soutien dont ils ont besoin. Ceci sous-entend une approche collaborative quant à la refonte du système et aux changements de la formule de financement. Jour après jour, les travailleurs en éducation occupent une place de premier plan dans la salle de classe. Nous comptons sur eux pour offrir aux élèves la meilleure expérience possible en matière d’éducation et, sur le terrain, ils sont nos yeux et nos oreilles.
    Il s’agit ici de redresser les principes faussés de la formule pour que les besoins des enfants soient satisfaits, pour que les éducateurs et les travailleurs en éducation soient reconnus comme des professionnels et qu’ils soient soutenus tant à l’intérieur qu’à l’extérieur de la salle de classe et que les écoles soient traitées et financées comme les carrefours communautaires qu’elles sont vraiment, offrant souvent une gamme de services qui bonifient la journée scolaire et qui s’étendent au-delà. Il s’agit de veiller à ce qu’on mette à la disposition du public les outils officiels afin de contribuer à, de participer à et de comprendre la manière dont les politiques sont élaborées à l’échelle de la province et de garantir que les enfants se voient offrir les programmes, les soins et les ressources qu’ils sont en droit d’attendre, parce que la responsabilité dépasse de loin l’argent ou l’indicateur erroné des tests normalisés.
    Mais dans la réalité, comment se traduit une refonte et de quelle façon répond-elle aux failles les plus importantes de la formule, celles identifiées plus tôt dans cet article? Autrement dit, quelles priorités devront être sous-jacentes à l’élaboration d’une formule de financement qui est bénéfique aux élèves, aux écoles et aux communautés aujourd’hui?

Principes pour guider une nouvelle formule de financement

  1. Plutôt que d’établir des montants de financement abstraits et arbitraires par le biais d’un contrôle hiérarchique en fonction des effectifs, pourquoi ne pas débuter par le centre, à l’échelle de l’école et bâtir le système à partir de là? En plus d’offrir une démarche de financement plus globale, liée davantage aux ressources dont les élèves ont besoin et inspirée de celles-ci de même que des structures et des travailleurs en éducation nécessaires pour les assurer, ceci créerait également un point de convergence pour les services adaptés selon les besoins, comme les programmes de déjeuners et de dîners, ceux après l’école et d’anglais langue seconde. Elle servirait de base à des classes de tailles diverses et d’appui des travailleurs en salle de classe et en personnel de soutien d’après les besoins des élèves de l’école. Ceci ouvre la voie à des questions d’importance plus générale, comme le rôle que joue l’école dans la communauté et l’interconnexion entre la taille de l’école, l’efficacité pédagogique et la durée du trajet des élèves.
  2. Plutôt qu’une formule basée sur les effectifs, la province devrait fournir du soutien en fonction des besoins réels des élèves, du personnel enseignant et des travailleurs de soutien en éducation. Ceci garantirait que les programmes destinés aux élèves ayant des besoins particuliers, aux élèves en ALS et en FLS et à ceux des Premières Nations seraient directement liés à
    ces besoins.
  3. Établir des objectifs de financement et des normes minimales pour le maintien en bon état des bâtiments scolaires. Les gestionnaires en immobilier commercial sont aptes à définir ce qu’ils entendent par diverses normes d’entretien et combien cela coûte pour les atteindre. Si on peut le faire pour un immeuble de bureaux ou un centre commercial, pourquoi ne peut-on pas le faire pour une école, notamment dans le contexte d’un déficit de près de 16 milliards de dollars d’entretien différé?
  4. Établir et financer des normes minimales de durée de trajet. Si ceci existait, en particulier pour les communautés rurales et du Nord, la gestion de la durée de trajet quotidien pourrait jouer un rôle dans les décisions à prendre, allant du soutien nécessaire pour faciliter la participation des élèves à des activités parascolaires, aux fermetures d’écoles et au partage des infrastructures.
  5. Les mesures liées à la redevabilité doivent englober le gouvernement provincial, aller au-delà des questions financières et doivent comprendre la sensibilisation du public, une surveillance et des examens réguliers. À peu d’exceptions près où le financement est affecté à des activités bien précises, la redevabilité des conseils scolaires est strictement d’ordre financier. Il devrait y avoir une redevabilité en matière de programmes : le financement prévu pour l’ALS devrait vraiment être dépensé pour la programmation et les soutiens en ALS. On devrait exiger que les infrastructures ou les systèmes de transport scolaire respectent les normes du programme. Il devrait également y avoir une redevabilité de la part du gouvernement provincial concernant la suffisance et l’allocation du financement qu’il fournit pour soutenir le système éducatif en Ontario. L’unique rapport d’enquête publique qui remonte à 2002 avait recommandé qu’une révision ainsi qu’une période préalable pour apporter des commentaires aient lieu avant que les décisions annuelles soient prises sur le plan du financement et qu’il y ait un examen public complet du système tous les cinq ans.

Conclusion
Une génération d’élèves a fréquenté le système en effectuant un parcours scolaire complet depuis que le dernier examen de ses finances et de son efficacité a été effectué. Au cours de leur expérience scolaire, tant à l’élémentaire qu’au se-condaire, le système n’a pas cessé d’être miné par les répercussions voulues et non voulues des contraintes de 1997 en matière de financement.

Oui, il s’agit bien d’argent. Mais c’est bien plus qu’une question d’argent. Il s’agit aussi d’un nouveau départ en tout point : un qui place les enfants, les écoles et les communautés au premier plan plutôt que l’argent. Il est question de procéder à un examen honnête des écoles dont nous avons besoin et que nos enfants méritent pour ensuite déterminer comment nous y arrivons, plutôt que de démarrer avec un montant limité de dollars et déterminer les besoins que nous pouvons nous permettre de satisfaire et ceux que nous laissons au hasard et aux privilèges individuels. C’est également une manière de reconnaître qu’il faut accorder à nos éducateurs et aux travailleurs en éducation, du fait de leur expertise et de leur expérience, la possibilité de contribuer à l’élaboration du système, des politiques et du curriculum.

Plan en dix points d’une nouvelle formule de financement 

  1. Proposer et définir clairement les objectifs du système d’éducation élémentaire et secondaire de l’Ontario afin d’évaluer la suffisance du financement de l’Ontario pour l’éducation et d’assurer que le financement des écoles reflète mieux les besoins des élèves et de leur communauté.
  2. Poursuivre le processus de réduction des effectifs de classe, tant dans les écoles élémentaires, secondaires que dans l’ensemble du système.
  3. Rétablir le lien entre le financement de l’éducation de l’enfance en difficulté et les besoins identifiés en matière de soutien des élèves, y compris les services professionnels et paraprofessionnels et financer les besoins identifiés.
  4. Établir un objectif en ce qui concerne la maîtrise de l’anglais langue seconde et fournir un financement suffisant pour réaliser cet objectif.
  5. Accroître le financement dédié aux enfants à risque d’après des caractéristiques démographiques et faire en sorte que les conseils scolaires soient redevables quant à leur utilisation de ces fonds. Engager immédiatement un examen complet de ce qui est requis pour faciliter la réussite des élèves, une considération qui avait été recommandée à plusieurs reprises dès l’introduction de la formule de financement.
  6. Imposer l’objectif de maintenir toutes les écoles de l’Ontario, selon une norme d’excellence clairement définie, exigeant :
    a) Une augmentation des fonds de fonctionnement dédiés aux opérations et à l’entretien des écoles afin d’assurer que les conseils scolaires ont les ressources nécessaires, et ce, tout en tenant compte de facteurs locaux comme les coûts de main-d’œuvre, le climat, l’âge des bâtiments et le rôle de l’école dans la communauté;
    b) Une augmentation du financement régulier pour la rénovation des écoles qui est largement reconnue comme équivalant à entre deux et quatre pour cent du coût de remplacement pour un maintien en bon état;
    c) Un investissement échelonné sur dix ans visant à éliminer le déficit de 15 milliards de dollars (qui continue d’augmenter) d’entretien différé des écoles.
  7. Interrompre les fermetures d’écoles sur une base strictement financière dans l’attente du remplacement de la série de subventions spécialisées actuelles des petites écoles par une politique complète des écoles de petite taille et qui tient compte de ce qui suit :
    a) Le rôle des écoles dans les communautés rurales et du Nord de l’Ontario et leur rôle de carrefours communautaires comme prestataires de services aux familles de toute la province;
    b) La taille critique et les ressources additionnelles requises (y compris le nombre d’enseignants et de tous les travailleurs en soutien pédagogique) pour satisfaire aux objectifs du système éducatif dans les petites écoles;
    c) Le lien entre l’emplacement de l’école et le transport des élèves en fonction de normes en matière de durée de trajet.
  8. Mener une vérification annuelle sur la capacité des élèves à accéder à des programmes spécialisés comme les services de bibliothèque, de musique, d’arts et d’éducation physique et sur la durée de trajet quotidien, etc. et la publier.
  9. Rendre publics tous les documents concernant le financement et les politiques en matière d’éducation, y compris les notes de service et les documents techniques de chaque année scolaire, pour veiller à la transpa-rence et orienter les règlements et décisions futures de financement. Tout nouveau règlement provincial devrait d’abord être disponible sous forme d’ébauche pour que le public puisse y contribuer, et ce, par l’intermédiaire d’un examen annuel par un comité législatif.
  10. Présenter un projet de loi exigeant qu’ait lieu un examen complet éclairé par des données probantes du financement et des résultats des écoles élémentaires et secondaires de l’Ontario sur une base quinquennale, débutant immédiatement.
About Erika Shaker et Trish Hennessey
Erika Shaker est directrice du Projet en éducation du Centre canadien de politiques alternatives (CCPA). Elle est également rédactrice en chef du magazine trimestriel du CCPA Our Schools/Our Selves et Trish Hennessey est directrice pour l’Ontario du CCPA.

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